2015年5月1日，新的《行政诉讼法》实施，为行政机关负责人出庭应诉带来了新的机遇。作为被告的行政机关负责人是否出庭应诉一直是社会各界关注的焦点，尽管各级党委政府和法院竭力推动，但行政诉讼被告负责人出庭应诉率仍然比较低的。如果办案法官能正面加以引导，提高行政机关负责人出庭应诉率也不是破不了的难题。笔者对义马市人民法院近3年来受理的120件行政诉讼案件进行了统计发现，2014年行政诉讼案件开庭21件，行政机关法定代表人出庭应诉的案件为2件，占0.9%，2015年开庭审理32件案件，行政诉讼被告负责人出庭16件，占50%，2016年开庭审理37件，出庭36件，占97%，行政机关负责人出庭应诉的好局面已经到来。

    一、行政诉讼被告负责人不出庭应诉的原因分析 

    被告负责人不出庭应诉仍存在诸多原因，下面笔者对行政诉讼被告负责人出庭率低的现实问题作一简要探讨。

    一是官本位思想影响，把官面子看的很重。 由于中国封建社会“官本位”等封建残余意识的存在，造成一些领导干部“官本位”思想严重，有些干部受其影响甚深。在灵魂深处把自己正科、副科、正处、副处的地位看的很重，在行政诉讼中，自然会不自觉地表现出来。在一些行政机关负责人看来，其本身是官，老百姓是民，两者的地位绝不可能平等，在法庭上与原告平起平坐有失身份，自己不能接受在法院出庭应诉的现实。

    二是法律意识薄弱，不出庭影响不到行政决策，不情愿通过法院解决纠纷。一些行政机关的负责人习惯于用行政命令的方式解决问题，不习惯用法律的手段解决问题，法律意识淡薄，对行政诉讼缺乏足够重视；加上行政机关负责人法律知识不够全面，特别是对行政诉讼了解不足，缺乏相应的出庭应诉能力，对出庭应诉缺乏自信，以至于不敢出庭。

    三是怕网络炒作，影响正面形象。在当前的在自媒体时代，每个人都是个宣传机器，每个人都可以把法庭上听到、录到、拍到的资料放到微博、微信等互联网新闻媒体上，出庭的行政机关负责人一不小心就会在大众面前暴光，处于被动，影响正面形象。

    四是信访压力大，不愿身处矛盾一线。在社会处于转型期，各种社会矛盾爆发，深层次问题不好解决，首问负责制的实行，谁都不愿意把自己摆在矛盾的风口浪尖，把有担当当成口号，不愿个人与当事人结怨。

    二、行政机关负责人出庭应诉制度的优势

    一是有助于行政机关负责人形成正确的法治意识，提高依法行政水平。我国现行的行政首长负责制，决定了行政首长对本部门的依法行政工作负总责。“一把手”出庭应诉，要求行政机关负责人对本行政机关作出的具体行政行为在事实、法律和程序方面进行全面的掌握和考量。通过出庭应诉，可以促使其认真学习法律知识，强化依法行政意识，增强依法行政的责任感，从而进一步提高决策水平，有利于提升他们运用法律的能力。行政首长出庭应诉，平等地与老百姓沟通、交流，可以直接发现本部门工作中存在的一些缺点和不足，促使行政执法人员自觉改变一些官僚、衙门作风，减少老百姓的对行政诉讼公正性的猜疑和担心，有利于改善干群关系，树立党和政府的形象，保证政令畅通，促进社会和谐。

    二是有利于为行政机关工作人员树立执法典范，推动行政机关工作作风的改进。实践中，行政机关负责人出庭应诉时，通常本机关工作人员参加旁听的比例较高，对执法人员规范执法行为，促进执法公正，提高执法水平都会产生积极的影响。行政机关负责人在法庭上直面行政相对人，平等地据理力争，据法力辩，也能更直接、更有力地促动工作人员改进工作，进而加快本机关工作作风的好转。

    三是有利于法治政府形象的展示。行政首长亲自出庭是依法治国的根本要求，以积极的态度出庭应诉，既是对群众和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首长作为被告出庭在社会上会造成震撼，产生一种效应，表率作用明显。随着依法行政的推进，行政机关尊重法律、尊重公众的做法会越来越多地赢得民心。有利于化解官民矛盾，实现法律效果与社会效果的有机统一。行政机关负责人出庭应诉，体现了对行政相对人法律地位的尊重和对其合法权益的重视。在诉讼中，许多行政相对人觉得自己与行政机关“一把手”平起平坐，实现了诉讼地位的平等性，在心理上得到极大的满足，从而大大缓和了与行政机关的对立情绪，有利于行政纠纷的解决。另外，行政机关负责人亲自出庭，对行政相对人存有异议之处耐心解释，对机关本身存在问题之处虚心改正，真正地从源头上化解了官民矛盾，能更好地促进法律效果与社会效果有机统一。

    三、正面引导提高行政诉讼被告负责人出庭出庭率。

    新的《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”有了法律规定规定，行政机关负责人就负有法定的出庭应诉义务。这是该款规定法律层面从无到有所展现出的最重大的法律意义和价值。被诉行政机关领导出庭应诉已是基本原则，这意味着行政机关被诉后，该机关有关领导如无特殊原因或正当理由，应当出庭应诉。但是，虽然有了一项好制度，关键还要有人去实践，去落实。义马法院之所以出庭率连年提高，我们的体会有以下几个方面。

    一要加大行政诉讼法关于行政机关负责人出庭应诉的宣传。让行政首长知道，行政首长出庭应诉是中国的国情和特色。通过这项制度可以增强行政机关行政首长的法治思维、法治意识，提升他们运用法律的能力，也是依法治国的根本需要。是他们工作的一部分，是法定义务。明确告诉他们，行政机关负责人出庭应诉已属法律原则，不出庭应诉为例外，行政机关负责人不出庭应诉应具有充分合理的正当理由，至于正当理由是否成立，由法院进行个案考量。

    二要制定和健全行政机关负责人出庭应诉约束性规范性文件，进行必要性约束。配合当地党委、政府法制部门制定行政机关负责人出庭应诉的规范意见，规定什么情况必须出庭，什么情况可以书面请假，什么情况一把手必须出庭，什么情况副职可以代表出庭。对无故不出庭通报等。

    三要法官放下身架，加大对负责人出庭应诉的沟通力度。一是开庭前告知，在发应诉通知书的时候，告知机关负责人应出庭应诉。二是电话沟通，在发开庭公告的时候，多打一次电话，通知机关负责人一定要出庭应诉。三是客气加尊重，见了机关负责人让座倒水是必须的功课，他也很愿意再次见到法官。四是远接高送，来的时候，安排司机或书记员到法庭门口接一接，走的时候到门口送一送。下次让他不好意思不出庭应诉。如我院在开秦某诉某乡政府信息公开一案时，开庭前庭长亲自给乡长打电话，乡长说上午县里开会，我们庭长说，推迟到下午开庭，乡长为法官的诚意和执着打动，下午准时到庭参加庭审。

    四要建立、完善通报和惩戒机制。对无故不出庭应诉的机关和单位负责人及时上报，对因没有出庭而又败诉的单位负责人，发司法建议，建议行政追责。

    五要灵活操作，不搞形而上学。如开庭时单位负责人到庭了，宣判时就没必要再来。定期宣判程序只是公开向当事人宣告法院裁判结果，故不应再强求行政机关负责人或工作人员一定要出庭，若行政机关在前期审理程序中已经委托律师出庭的，在公开宣判程序中仅委托律师出庭并不违反行政机关负责人出庭应诉规定。